府院之争是指北洋军阀主政中华民国时期总统和国务总理两大系统之间展开的权利斗争，一共进行了两次，分别是总统黎元洪对阵国务总理段祺瑞、总统冯国璋对阵国务总理段祺瑞。
1916年至1917年，袁世凯死后按照《约法》由黎元洪继任总统，而段祺瑞在北洋军的支持下成为国务总理。1917年，因对德宣战问题，黎元洪与段祺瑞产生冲突，继而导致了第二次府院之争的爆发。1917年8月至1918年9月，冯国璋接任总统职务，段祺瑞继续任国务总理。之后，双方在在对待西南军阀及广东护法军政府的政策上产生矛盾，触发第二次府院之争。
背景
中国国民党和南方的地方势力是黎元洪的依托，研究系、进步党和北洋政府督军是段祺瑞的基础。双方在国会制宪等问题上分歧严重。黎元洪一派主张扩大国会权限，以抵制段祺瑞的专断独行，研究系则反对省制入宪，主张缩小国会权利，改两院为一院，以迎合皖系军阀专制的私利。由于中国国民党议员在国会人多势众，研究系的议案屡遭否决。在国会表决中（国会议场在今西城境内），皖系军阀首领便策动北洋各省督军，粗暴干涉国会，恣意打击中国国民党人。
1917年美国参加对德作战，要求中国与之采取一致行动对德宣战，并答应借给军费，黎元洪表示同意。而日本支持段祺瑞参战，答应借巨款给段祺瑞，以扩充其势力。因日本支持段祺瑞，中国若参战必有利于日本，美国遂指使黎元洪伙同国会反对参战。段祺瑞召集亲信召开督军会议，决定参战，并要挟黎元洪和国会同意参战案，但未能得逞，于是要求黎元洪下令解散国会。黎元洪利用人们反段要求，在国会的支持和美国公使"允为后盾"的情况下，下令免去段祺瑞国务总理职务。段祺瑞被罢职后，离京赴津，以天津市为基地，组织脱离北京政府的各省督军在天津成立"军务总参谋处"，扬言另组中华民国临时政府，段黎矛盾白热化。黎元洪在段祺瑞的压力下内外交困，只好同意张勋入京“调停国事”，后演为张勋率辫子军入京复辟。
原因
各省督军原本不少人反对宣战，因为他们害怕让他们派兵作战，损害自己的实力。
段祺瑞明白他们的心思，于是就明确告诉他们，宣战无须出兵，中国派遣劳工去欧洲即可。
各省督军一听，心上的石头落了地，于是纷纷表示服从总理的意志。
4月25日，督军会议在京召开。
各省督军和代表一致赞成段内阁外交政策，并在写有“赞成总理外交政策”的纸上签了名，给黎元洪施压。
5月1日，内阁举行会议，督军团居然要求参加。
有人说军人干政，傅良佐却辩解道：“军人也是国民的一员，对国事发表意见，怎能说是干政？大总统这么害怕军人的意见，难道是心中有鬼不成？”参加内阁会议的阁员可怜只有3人：海军总长程璧光、司法总长张耀曾、农商总长谷钟秀，军人倒有一大班，于是，宣战案顺利通过。
黎元洪这里顺利通过了，但国会却出了问题，本来国会通过宣战案问题并不大，汤化龙、梁启超早就在议员中活动支持段祺瑞，但国会傅良佐却帮了倒忙。
5月8日，段祺瑞到国会解释对德政策并接受质询，他矢口否认中国参战背后有着中日幕后交易，声称宣战是本着正义的需要。
当两院即将讨论宣战案的时候，各地人民团体纷纷来电支持宣战，北京城中也有一些“自发”的群众的代表强烈要求对德宣战，段祺瑞闻之十分满意。
一些外地人民团体的电报实际上都是傅良佐派人从北京电报局发出的。
5月10日下午，成群的“自发公民”包围了众院大楼，他们或摇旗呐喊，或散发“请愿书”，有的甚至闯进议长办公室，要求汤化龙允许公民代表列席讨论。
“公民团”的行径引起了众议员的义愤，大家集体罢会，以示抗议，并准备离开会场，于是一场骚乱发生了。
傅良佐急于求成，结果弄巧成拙，反而使段祺瑞的宣战案中途告吹，内阁总长纷纷辞职，只剩下一个光杆总理。
段祺瑞决定坚持下去，他一面酝酿新的阁员，一面授意滞京的部分督军和代表们，继续对国会施压，企图重开议会通过宣战案。
然而，一个毁灭性的新闻给段祺瑞致命的打击，英文《京报》披露中日秘密签订了一亿元的军事借款。
段祺瑞在国会所作关于中日之间绝无秘密外交的证词完全是一个谎言！令人意外的是，一向软弱可欺的黎元洪突然挺直了腰杆，下令免去了段祺瑞国务总理和陆军总长的职务。
5月23日，张国淦听说黎元洪要免段，刚想开口劝说，站在旁边的金水炎冲了过去，拔出手枪对准张国淦：“不许开口！开口我就打死你！”段祺瑞气得鼻子又歪了。
过程
冯国璋任总统后，与国务总理段祺瑞，在西南军阀及广东护法军政府的政策上，产生了矛盾。段祺瑞主张“武力统一”，借此扩充皖系势力；冯国璋主张“和平统一”，借此讨好西南军阀，保护直系的利益。
1917年8月，段派傅良佐为湖南省督军，调北洋第八、第二十两师入湖南，拉开了南北战争（护法战争）的序幕。11月，正当湖南战事扩大时，直系北洋军第八师师长王汝贤、第二十师师长范国璋突然发出通电，主张停战议和。紧接着直系长江三督和直隶督军曹锟联名发表通电，响应停战。段提出辞职。冯于11月25日下令准免，先以外交总长汪大燮代理国务过理，后又请出王士珍署理国务总理兼陆军总长。
12月2日，段策动北方十督：曹、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等在天津市举行督军团会议。12月6日，联名电请冯国璋明令讨伐西南。冯只得表示让步。又任命段为参战督办，段芝贵为陆军总长，以消解皖系的不满。此时，西南军阀陆荣廷提出恢复国会，停止湘粤进兵和拥护冯国璋继任总统，作为取消两广独立的条件。冯发出停战布告，责成南北两军停止敌对行动。
12月31日，北方十督曹锟等发表通电，坚决反对恢复旧国会，主张以皖系控制的临时参议会代行国会职权，选举正式大总统，企图“合法倒冯”。冯声称要亲自出征讨伐西南，率拱卫军一旅，乘专车沿津浦路南下，想回到直系大本营南京。不料车到蚌埠市，被皖系安徽督军倪嗣冲拦截，迫使冯回京。同时，奉军入关“兵谏”。皖奉联合，冯不得已，请出段再次出任国务总理。
1918年9月4日，安福国会选举徐世昌为新任大总统。冯国璋、段祺瑞同时下野。
影响
“三造共和”后，段祺瑞并没有迎回落难总统黎元洪，而是力捧副总统冯国璋继任总统。而在此之前，黎元洪放下了面子，以国家大局为重，重新任命段祺瑞为国务总理，并令他挂帅讨贼。只此一点，便可看出府院之争的主要症结。
当时，一直在努力调解府院之争的张国淦力劝段祺瑞迎黎元洪复位，他说：“相对而言，和黎元洪共事其实比较容易，因为他手中无兵，而且刚经受过挫折，会吸取教训；而冯国璋既有兵权，又是新官上任，遇事必然逞强好胜，因此更难对付。”张国淦的分析入情入理，完全是出于对段祺瑞的一片爱护之忱。如果段祺瑞能够接受，学古人将相和，也许可以开创一个双赢的新局面，可惜他对黎元洪罢免自己耿耿于怀，终于因私而废公，挟愤而忘义，拒绝了这个建议。
所谓“府院之争“，“府”即总统府，“院”指国务院，“府院之争”即总统和总理之争。北洋时期的府院之争有两次，一次是黎元洪总统和段祺瑞总理之争，另一次是冯国璋总统与段祺瑞总理之争，两次的当事人都有段祺瑞。可见段的性格缺陷是府院之争的一大动因。
但是，府院之争的渊薮却决不止如此之浅，而是有其历史背景的。中国实行了几千年的帝制，民主共和是新鲜的舶来品，因此民国肇立之初，需要借鉴西方的政治和行政制度。而西方的共和体制大体可以分为两种：一种是美国式的总统制，另一种是法国式的内阁制。于是，有关总统制还是内阁制的争论，在政客们争权夺利的心理作用下，一时甚嚣尘上。即便以袁世凯的神武雄健，欲加强总统的权力，也一度面临着宋教仁政党内阁计划的挑战。孙中山让位给袁世凯时，革命党人同时修改了《临时约法》，将政治体制从总统制更改为内阁制，用以约束袁世凯。宋教仁更在此基础上，重组国民党，要成立政党内阁，从而在实际行动上迈进了一大步。袁世凯及其北洋派不愿放弃权力，乃卑鄙地暗杀了宋教仁，激起了国民党“二次革命”，然后再借此驱逐了国会中占大多数的国民党员。总统制与内阁制的理论之争，最终引发了流血和战争，使民国成为一个乱世。
争议
1916年6月袁世凯临死前，对徐世昌、段祺瑞执手呜咽道：“按照《约法》，由黎卿（黎元洪）继任总统，你们要好好辅佐他。”可能是有感于此，当在川作战的张敬尧等将领致电表示愿推举段祺瑞为总统时，被他断然拒绝。此事被外人知晓后，举国一片赞叹之声。当时，袁世凯害约法，解散国会，民国已遭到严重破坏，如今有一个宽仁谨厚的黎元洪担任国家元首，有一个正直不阿的段祺瑞主持内阁，又有中国国民党和进步党共处国会，宪政实现已依依在望，全国上下对此表示了一致的乐观。
但是，段素来刚愎自用，又自恃为北洋政府勋宿，从内心深处对黎元洪抱轻视态度，和黎绝少交往；黎元洪则外柔而内刚，虽不足威慑别人，却自有不屈的意志。因此府院之间不可能有亲密的关系。再者，段祺瑞并不是一个非常勤奋的总理，大小事务多委之于秘书长徐树铮，而徐偏生是个恃才傲物的人物，他奔走于府院之间，处处越代庖，以前就为袁世凯所厌恶，现在更为黎元洪所不喜。有一次，徐树铮拿着一份委任状请黎元洪盖总统印，黎问起其人的履历，徐竟然回答道：“现在实行内阁制，总统您何必多问！我很忙，您还是快点盖印吧！”黎十分愤怒，对左右说：“我本来不要做什么总统，你看他们眼中哪里有我！”而段祺瑞对徐却每每纵容，有一次徐以辞职要挟黎元洪，段祺瑞竟为他说情，说他“为人耿介，不屑妄语”云云，甚至于说“凡徐所为，本人愿负其责。”黎元洪等听了，都觉寒心。因此，最初的府院之争，与徐树铮有很大关系。
对抗
徐树铮的嚣张跋扈，使府秘书长张国淦愤而辞职。黎元洪为对抗徐树铮，乃聘请一样霸气纵横的丁佛言为府秘书长。丁佛言与黄远生、刘少少并称“报界三杰”，笔锋锐利，又素喜打抱不平，如今乃利用报纸为黎元洪张目。徐树铮则以牙还牙，创办《公言报》与之抗衡。于是府院之争，竟然成为报端的花边新闻，搞得天下皆知。而黎段二人也日渐身陷其中不能自拔，后来竟至事事必反，为争而争。以对德宣战一事为例，最初是黎元洪主张与德国绝交，段祺瑞则深信德国必胜的，到后来在张国淦的游说下，段祺瑞又变成了一个极端的反德派，极力主张对德宣战，黎元洪为了与段祺瑞相反，硬生生地转变为亲德派，竭力反对宣战。到了1917年5月，在府院之争的影响下，国会仍然在是否参战的问题上犹疑不定，段祺瑞乃组织军队和“各界人士”包围国会，并胁迫、殴打议员，企图强行通过对德宣战案。国会忍无可忍，乃呈请黎元洪免去段祺瑞的总理职务。5月23日，黎元洪签署了罢免令。段祺瑞下野后避居天津市，坚持认为在责任内阁制中，总统的命令非经总理副署不能发生效力，即便任免总理也是如此，因此并不承认自己已经下野。他在天津厉兵马，等待时机，徐树铮则为他策划了徐州会议，直接推动了丁巳复辟，再由段祺瑞“黄雀在后”。于是，才一个多月功夫，段祺瑞便暗渡陈仓，“三造共和”，赢得了第一次府院之争的胜利。
第二次府院之争是指冯国璋和段祺瑞之争。随后，段祺瑞拒绝迎回黎元洪，乃致电冯国璋北上就任总统。他的电文是简单干脆的四个字：“四哥快来！”冯国璋一看之下，不禁心中一热，即令备车出发。不过，在北上之前，他以总统名义令最亲信的将领李纯接替自己的江苏省督军，以坐镇自己的大后方。
就任总统
冯国璋在就任总统之初，和段祺瑞的心思是一样的。他们都出身北洋政府，在小站时就朝夕相处，在洪宪帝制和丁巳复辟中都站在一条战线上，可说亲如手足，因此他们相信决不会再有新的府院之争了。为此，冯国璋还曾将段祺瑞、王士珍请到府中大话家常，执手温言：“我们三人不要分什么总统、总理、总长，我们是一体的，一定能把事情做好！”
武力统一
但是谈何容易！军事方面。段祺瑞要以武力统一全国，因此要整合北洋的军事，早在冯国璋北上时，他就准备以亲信入替其江苏省督军之职，不料被冯先下手为强。后来段在幕后策划的天津会议，则几乎囊括了除冯系“长江三督”之外的所有北洋政府地方实力派，从而最终倒冯成功。政治方面。段祺瑞将第一次府院之争时的“朋党”继续扩大，组织了一个安福俱乐部，进而形成安福系，并最终组成了安福国会。所谓“安福”，指的是北京西城安福胡同内的一个四合院，段系人物常在此聚会，评论时政，商量大事，代表人物如王揖唐、曾毓隽、王印川、梁鸿志、光云锦等，显然的“朋党”无疑！段祺瑞方一复任总理，即宣布解散旧国会，代之以安福系为主的新国会，从此国会成为国务院的御用会议。段在新府院之争中占得先机。
而第二次府院之争的要害，其实在于施政理念。段祺瑞秉持的是袁世凯的政治立场，以西南为叛逆，要以武力统一全国，由此可见他对袁世凯的反对是有限的；而冯国璋的立场与黎元洪类似，与西南暗通消息，要以和平方式统一南北，由此可见他对袁世凯的反对是较为坚决的。由于西南方面一直对黎元洪持支持和同情态度，对段祺瑞解散国会、废除约法的行为从失望而至于愤恨，段祺瑞的武力统一政策也就贯彻得尤为坚决。而西南方面的实力派如陆荣廷等频频示好于冯国璋，冯因此认为西南可以和平争取，而惟有南北统一，他的总统才更有含金量，而战争则会破坏这一切。
第二次府院之争
是指冯国璋和段祺瑞之争。之后，段祺瑞通电冯，冯先令亲信将领李纯坐镇江苏省，自己上京就任总统。尽管冯和段在洪宪帝制和丁巳复辟中始终站在同一阵线，但第二次府院之争还是发生了。
原因
一个是冯段的性格，段祺瑞比较强势刚愎，有主见，而冯国璋就显得软弱、庸碌，但后者又不似黎元洪，有自己的地盘和兵权；一个是以何种方式统一全国，段的主张是武力统一，而冯主张和平统一，借此讨好西南军阀，保护直系利益。
经过
1917年下半年，正当段派兵进驻湖南省，开始南北战争时，直系将领发表停战通电。段辞职，冯先后以汪大燮、王士珍为国务总理。12月，段又策动包括直系将领曹锟在内的北方十督电请冯明令讨伐西南，冯只得让步。此时，西南军阀陆荣廷提出恢复国会，并主张停战，拥护总统。冯发出停战公告并责成南北两军停止敌对行动。年底，北方十督发表通电，反对恢复旧国会，主张以皖系控制的临时参议会代行国会职权，选举正式大总统，企图“合法倒冯”。冯欲亲自出征西南，但遭皖系将领拦截和奉军入关“兵谏”，冯不得已请段再次出任国务总理。1918年9月，安福国会选举北洋政府元老徐世昌为大总统，冯、段二人同时下野，第二次府院之争结束。
参考资料
府院之争—最终导致北洋中国四分五裂的元凶.凤凰新闻.2024-10-30